1La forte croissance économique du Vietnam a largement contribué à réduire la pauvreté du pays ces vingt-cinq dernières années. La réforme politique et économique ((Đổi Mới) lancée en 1986 a permis au Vietnam, dont le revenu par habitant était inférieur à 100 US$, de s’affranchir de son statut de pays pauvre pour se positionner dans la catégorie des pays à revenus intermédiaires. Au début de l’année 2012, le revenu par habitant était estimé à 1 374 US$ (Banque mondiale, 2013). Dans le même temps, le taux de pauvreté a chuté, passant entre 1990 et 2008 de 58 à 14,5 %. Les dernières estimations prévoient que ce taux passera sous la barre des 10 % en 2015. Le pays a atteint cinq des dix objectifs du Millénaire pour le développement et il est fort probable qu’il en atteigne deux supplémentaires à l’horizon fin 2015 (Banque mondiale, 2013).

2En parallèle, le Vietnam a enregistré des progrès considérables en matière d’élévation du niveau général d’éducation. En 2010, le taux net de scolarisation primaire est proche de 100 % et celui du secondaire atteint 77 %, alors qu’ils étaient respectivement de 82 et 61 % une décennie plus tôt (Unesco, 2012). Les inégalités géographiques se sont largement atténuées, grâce à un accroissement de l’offre de scolarisation dans les zones rurales. Les différentes politiques en faveur de l’éducation des filles ont porté leurs fruits et se traduisent aujourd’hui par un indice de parité de 1 au niveau primaire et secondaire (Banque mondiale, 2012). L’enseignement supérieur n’est pas en reste et de plus de plus de jeunes vietnamiens disposent aujourd’hui d’opportunités pour poursuivre leur formation au-delà du secondaire. Le taux brut de scolarisation dans l’enseignement supérieur est passé de 11 % en 1998 à 24 % en 2010 (Banque mondiale, 2013). Ces indicateurs quantitatifs confèrent au Vietnam l’image d’un pays qui a largement œuvré à l’éducation de sa jeunesse.

4Dans son article « Université globale, université marchande. Quelles évolutions en cours ? », Nico Hirtt (2007) rappelle comment, depuis la fin des années 1980 et sous la pression d’organismes internationaux comme l’OCDE, l’Union Européenne ou encore la Banque Mondiale, les pays du Nord et du Sud standardisent les attentes, les objectifs, les structures et les compétences de leurs systèmes éducatifs. Dans ce contexte, « les savoirs porteurs de culture commune et de compréhension du monde sont supplantés par des compétences assurant l’employabilité et l’adaptabilité des travailleurs et des consommateurs. Les systèmes éducatifs centralisés sont abandonnés au profit de réseaux d’établissements autonomes, diversifiés, en situation d’intense concurrence mutuelle » (Hirtt, 2007, p. 27).

5L’enseignement universitaire est désormais envisagé comme ressource du marché mondial. Il est lui-même un marché en pleine expansion. Cette expansion ne s’accompagne pas systématiquement d’une augmentation proportionnelle des dépenses publiques. Elle conduit alors à une augmentation de l’offre d’enseignement privé et commercial et donc, à une tendance à la marchandisation de l’enseignement. Selon Sylvie Mazella (2007), la notion de massification de l’enseignement s’efface au profit de la notion de diversification qui suggère : une mise en retrait du rôle de l’État, l’introduction d’acteurs privés, l’autonomisation des établissements, une plus grande articulation à la « demande » des entreprises et la plus grande sollicitation des étudiants supposés « mobiles » pour participer au financement de leurs études.

6Les mêmes évolutions s’observent aujourd’hui dans la plupart des pays du Sud. « Même si les réformes ne sont pas strictement identiques et si des variantes sont repérables (…), ils (les changements) partagent un certain nombre d’orientations identiques et font appel à des registres de solutions comparables » (Musselin, 2009 : 72). Le Vietnam s’inscrit dans ce mouvement mondial. La réforme de l’enseignement supérieur, dont la mise en œuvre doit couvrir la période 2006-2020, ambitionne un système hautement compétitif, conforme aux standards internationaux les plus élevés. D’un point de vue quantitatif, elle prévoit un triplement des effectifs. Cette réforme a récemment été complétée par l’adoption d’une loi entièrement consacrée à l’enseignement supérieur. Effective depuis janvier 2013, celle-ci témoigne de la volonté du gouvernement vietnamien de limiter son rôle en conférant à ses institutions une plus large autonomie.

7Sans prétendre analyser l’ensemble des problématiques auxquelles l’enseignement supérieur fait et devra faire face, cet article se propose d’analyser, à l’aune de la situation actuelle, les défis en terme de gouvernance (et notamment la mise en retrait du rôle de l’État et l’autonomisation des établissements), d’accès et de financement que le secteur devra relever pour atteindre les objectifs fixés. La question de la qualité sera uniquement abordée sous l’angle de la formation des enseignants et du ratio élèves/enseignants.

8Cet article offre un aperçu synthétique du système d’enseignement supérieur et présente les principaux éléments de la réforme (première partie), il dégage un ensemble de réflexions sur les implications que cette réforme a dans le domaine de la gouvernance des institutions d’enseignement supérieur (deuxième partie), il examine les enjeux quantitatifs (troisième partie) et illustre les mécanismes de financement susceptibles de soutenir les efforts de la réforme (quatrième partie). À en juger par la documentation rassemblée et les témoignages recueillis, si les progrès ont été considérables ces dernières années, le plus dur reste à faire.

L’enseignement supérieur : un paysage complexe, une réforme en marche

10Le décret 43/2000/ND-CP datant d’Août 2000 identifie trois types d’institutions d’enseignement supérieur au Vietnam : les universités, institutions multidisciplinaires proposant une variété de cursus et de filières, disposant d’unités de recherche et offrant des diplômes de premier, deuxième et troisième cycle ; les collèges, dont l’offre de filières est beaucoup plus limitée et le niveau de diplôme rarement supérieur au premier cycle ; enfin, les instituts de recherche, qui proposent également un nombre restreint de filières mais qui, à la différence des collèges, disposent de capacités de recherches. En 2011, le Vietnam totalise 419 établissements d’enseignement supérieurs (une large majorité de collèges), dont 80 sont privés. À cette date, ces établissements accueillaient 2 162 106 étudiants, correspondant à un taux de scolarisation d’environ 24 %. Les établissements publics accueillent 85 % des effectifs scolarisés.

11Au Vietnam, l’enseignement supérieur reste sous le contrôle ferme de l’État, et en particulier du ministère de l’Éducation et de la Formation qui, en accord avec le ministère du Plan et de l’Investissement et avec le ministère des Finances, définit les quotas d’étudiants susceptibles de bénéficier d’enseignement supérieur et fixent les frais d’inscription. Le ministère de l’Éducation et de la Formation exerce un strict contrôle sur l’ensemble des curricula en précisant, pour chacune des filières, les objectifs des programmes, la structure de ces derniers (les différents modules) et la répartition du temps entre théorie et pratique. Si les établissements peuvent être force de proposition, toute modification proposée reste néanmoins soumise à la validation du Ministère – démarche souvent lente et coûteuse pour les institutions. Le Ministère jouit également d’une pleine autorité sur les examens d’entrée et le processus de sélection des étudiants.

12Sur l’ensemble des établissements d’enseignements supérieurs publics, soixante relèvent directement du ministère de l’Éducation et de la Formation ; le reste du réseau, composé essentiellement d’établissements de taille plus modeste (collèges qui offrent un premier cycle universitaires et instituts notamment), à l’offre de formation limitée, est sous tutelle de 13 autres ministères, le choix du ministère de tutelle dépendant du domaine d’étude proposé. Les ministères de tutelle contrôlent la nomination des recteurs et gèrent la majorité des décisions concernant les dépenses de l’établissement. Le recteur exerce son autorité principalement en matière de management des équipes (affectation, promotion).

13L’ouverture d’établissements privés, soumise à l’approbation du ministère de l’Éducation et de la Formation, résulte majoritairement d’initiatives individuelles. Les différents partenaires forment l’organe de direction de l’établissement. À l’image du public, ces établissements sont soumis au strict contrôle de leurs ministères de tutelle et du ministère de l’Éducation et de la Formation, tant dans la tarification de leurs formations que dans la définition des curricula. Ils bénéficient néanmoins d’une plus large autonomie dans l’utilisation de leur budget.

14Petite exception à la règle, les deux universités nationales d’Hanoi et d’Ho Chi Minh ville (qui sont les plus grands établissements du pays) dépendent directement du Cabinet du Premier Ministre qui nomme leurs présidents. Elles disposent de plus d’autonomie académique et financière. Sur le plan académique, elles peuvent définir leurs propres curricula même si, en pratique, elles ont tendance à se conformer aux programmes définis par le ministère de l’Éducation et de la Formation. Sur le plan financier, elles sont autorisées à prendre des décisions budgétaires sans l’accord du Ministère.

15Le Vietnam connaît actuellement un changement structurel majeur dans son économie. La part des ressources issues de l’agriculture diminue, au profit d’autres secteurs, comme l’industrie et la construction, alors que le commerce extérieur et les investissements directs étrangers se sont considérablement améliorés. Dans ce contexte économique en constante évolution, les opportunités d’emplois, pour les diplômés du supérieur, se multiplient. La demande d’une main-d’œuvre hautement qualifiée s’accroît, notamment dans les secteurs manufacturiers, de l’information et des technologies, du tourisme, des finances et du secteur bancaire. Les estimations du ministère du Travail suggèrent que le pays nécessite de recruter chaque année de 10 000 à 15 000 employés qualifiés dans les secteurs précédemment cités. Sa capacité de formation actuelle ne lui permet de répondre qu’à hauteur de 40 à 60 % des besoins en ressources humaines. Dans le même temps, les données issues d’enquêtes nationales signalent que le niveau d’éducation affecte les revenus. L’enseignement supérieur est ainsi positivement corrélé à des revenus plus élevés, avec des écarts qui se sont creusés depuis 2006 comme le montre la figure 1.

16Pour répondre à ces changements structurels majeurs, à la pression des familles désireuses d’enseignement supérieur pour leurs enfants et pour tenter de rattraper le retard par rapport aux pays voisins, le gouvernement a mis en place une ambitieuse réforme récemment complétée par l’adoption d’une loi spécifique.

17Élaborée en 2006, la réforme de l’enseignement supérieur au Vietnam, « Higher Education Reform Agenda » (HERA) propose une vision pour le secteur qui pourrait être résumée de la manière suivante : le programme de réforme envisage un système qui, d’ici à 2020, aura triplé ou quadruplé sa taille actuelle, sera mieux géré et intégré, plus flexible dans son offre, plus équitable, financièrement plus autonome, davantage orienté vers la recherche, la commercialisation de sa recherche et de ses offres de formations, et plus conforme aux références internationales. Avec 32 mesures, plus ou moins concrètes, pour la période 2006-2020, le programme – qui couvre une grande variété de domaines – se veut très ambitieux, comme le suggèrent les quelques objectifs suivants : i) 45 % de taux de scolarisation brut d’ici à 2020 ; ii) 35 % du corps enseignant doté d’un doctorat ; iii) un ratio étudiants / professeur de 20 maximum ; iv) une participation du secteur privé à hauteur de 40 % des inscriptions ; v) une réforme du système de gouvernance et de management, avec la suppression du contrôle exercé par les ministères de tutelles au profit d’un système de gouvernance où les institutions bénéficieront de l’autonomie légale et de plus de liberté dans la définition de leur programme de formation et de recherche, le management de leurs ressources humaines et leur planification budgétaire. Cette réforme, si appliquée, aura un énorme impact. Atteindre 45 % de taux de scolarisation brut, par exemple, a des implications majeures à la fois sur la taille du système et sur la composition sociale de la population étudiante. Le nouveau système devra être à même d’accueillir 4,5 millions d’étudiants en 2020 (et donc, devra accroître à la fois les capacités physiques des institutions existantes mais également, probablement, le nombre d’institutions). Et la population étudiante devrait devenir plus représentative en termes d’ethnicité, d’origines sociale et géographique. Pour autant, si HERA spécifie les objectifs pour le secteur, le document reste flou sur la manière dont ces objectifs seront atteints et les ressources financières mobilisées. Ce flou s’explique par les modalités de rédaction de textes et d’adoption des lois sur lesquelles cet article reviendra.

19Au regard de l’actuel système de gouvernance des institutions supérieures et des ressources tant humaines que financières, ces objectifs apparaissent pour le moins très ambitieux, du moins pour la période donnée (2020).

L’enseignement supérieur sur la route de l’autonomie

20Comme le constate C. Musselin (2009), accorder l’autonomie aux universités est devenu un leitmotiv dans la grande majorité des pays européens. Tous ont pris des mesures pour octroyer aux établissements supérieurs des compétences qui relevaient initialement des autorités publiques, tout en leur demandant de rendre des comptes et en renforçant les prérogatives des responsables universitaires. A l’origine de ce mouvement, la croyance que l’autonomie des établissements est un prérequis à la réussite et à la performance.

21Le développement de l’enseignement supérieur renvoie à la question des besoins du marché du travail, besoins d’une main-d’œuvre formée et qualifiée. La demande des entreprises reste toutefois imprévisible, il convient donc de rendre l’individu adaptable, flexible, créatif (Mazzela, 2007). Pour transmettre ces compétences d’un nouveau type, l’autonomie des universités devient une exigence rationnelle : seule la décentralisation permet en effet, par la souplesse de ses modes de fonctionnement, ainsi que par la compétition qu’elle suppose, une réactivité du système d’enseignement adaptée à la volatilité des besoins économiques. C’est ce qui fera dire à Nico Hirtt (2007) que l’autonomie désigne alors non pas « le moyen d’augmenter la liberté académique des universités » mais « un instrument devant assurer la soumission renforcée des universités aux attentes du marché ».

22Doter les universités d’autonomie partielle ou totale est un processus particulièrement long et lent, qui a nécessité plusieurs années (décennies) en Europe. Le Vietnam ne fait pas figure d’exception.

23Comprendre le système de gouvernance de l’enseignement supérieur, et donc les difficultés de le réformer, suppose, comme le montrent Dao Van Khanh et Martin Hayden (2010), de faire un petit détour du côté du système de gouvernance du pays. Les formes et structures du système de gouvernance, établies sous l’influence soviétique, sont restées quasi-intactes entre 1950 et la fin des années 1980. Trois principales caractéristiques méritent attention. Premièrement, le Vietnam est un pays à parti unique, où le parti communiste a la responsabilité de diriger le pays. Cette situation a des répercussions sur l’enseignement supérieur, où toute structure de prise de décisions au sein des institutions doit avoir une structure parallèle au sein du parti. Le rôle du parti consiste à évaluer les décisions prises sur le plan idéologique et, si besoin, exercer un droit de veto. Deuxièmement, le Vietnam est en permanence tiraillé entre son idéologie communiste, son adhésion au marxisme-léninisme ou son attachement à la pensée d’Ho Chi Minh, et sa tolérance, voire sa conversion à l’économie de marché, comme à toute forme de propriété privée. Dans l’enseignement supérieur, cette « contradiction » se traduit d’un côté par un enseignement obligatoire des principes du marxisme-léninisme et, de l’autre, par un encouragement au développement du secteur privé, largement dépendant des lois du marché, et de frais d’inscriptions élevés. Troisièmement, au Vietnam, les lois sont adoptées au niveau de l’Assemblée Nationale, sur la base de recommandations et propositions émises par les ministères. Ces derniers hésitent à inclure dans les projets de loi toutes propositions potentiellement difficiles à mettre en œuvre. En conséquence, les lois approuvées par l’Assemblée Nationale peuvent être assez floues et leur interprétation, soumise à la discrétion des ministères. C’est le cas de la loi sur l’enseignement supérieur de 2013, même s’il est attendu que des clarifications soient apportées sous la forme de décrets et régulations dans les prochains mois.

Sur les 32 mesures spécifiques figurant dans HERA, trois font directement référence à la réforme du système de gouvernance.

24La première vise à doter les institutions d’enseignement supérieur d’une autonomie légale dans leurs opérations, les autorisant à décider des formations, de la recherche, du management des ressources humaines et de la planification budgétaire. Idéalement, l’autonomie légale devrait se refléter par une autonomie institutionnelle, c’est-à-dire une autonomie à la fois substantielle (décider des objectifs et des programmes académiques) et procédurale (décider de la manière d’utiliser les ressources). Ces changements, s’ils s’opèrent, conduiront à un important transfert du processus de prise de décision, de l’État vers les institutions d’enseignement supérieur. Mais le concept d’autonomie institutionnelle n’est pas encore communément partagé et compris au Vietnam.

« C’est nouveau pour nous, c’est écrit dans la loi, mais on ne sait pas trop ce que ça veut dire concrètement. Théoriquement, nous sommes aujourd’hui autorisés à décider de nos propres programmes. Mais nous allons encore attendre un peu que le Ministère nous donne plus de précisions. Nous ne voulons pas de problème » (Recteur d’une Université privée).

25Par ailleurs, la très grande majorité des institutions d’enseignement supérieur vietnamiennes ne disposent pas des structures administratives adéquates (en particulier de conseils d’administration) pour leur permettre de pleinement exercer et bénéficier de la prochaine autonomie conférée.

26La deuxième mesure suggère de supprimer le contrôle direct des ministères de tutelle en faveur d’un système où l’État resterait malgré tout représenté au sein des institutions d’enseignement supérieur. Cette mesure vient en complément d’une autre visant à impliquer davantage la communauté, prise dans son sens large, à évaluer la qualité des institutions supérieures. Cette mesure renforcerait le transfert de décisions, de l’État aux institutions, dans la mesure où, en l’absence de contrôle des ministères de tutelle, les institutions supérieures devront assumer la responsabilité en matière de directions stratégiques, de plans de développement, de profils de gestion, de prévisions de dépenses et de recettes, et de dispositions d’assurance qualité. Cependant, supprimer les tutelles ne se fera pas sans une certaine résistance. De la part des ministères d’abord, qui profitent largement de leur tutelle sur les institutions pour nommer les responsables (recteurs notamment) et avoir une certaine mainmise sur les décisions budgétaires. De la part des recteurs ensuite, pour qui la charge de travail et de responsabilités – en concertation avec un conseil d’administration (constitué d’une grande diversité d’acteurs) – va considérablement augmenter. Dans un système où la prise de décision s’effectue principalement au niveau central, les agents locaux n’ont eu jusqu’à présent que peu d’opportunités pour développer des compétences managériales. Dès lors, il est probable que de nombreux recteurs feront face à des difficultés lors de la mise en place de ces changements.

« Le gouvernement change de perception sur le management des universités mais il va falloir maintenant que les universités changent de perception sur elles-mêmes. Les recteurs auront plus de responsabilités mais tous ne sont pas prêts pour cette responsabilité. Il faut que le Ministère soutienne les recteurs dans cette prise d’autonomie » (Recteur d’une Université publique).

27La troisième mesure suggère de redéfinir le rôle de l’État, qui devrait principalement élaborer la stratégie de développement à l’échelle nationale et développer un système d’assurance qualité et d’accréditation des institutions d’enseignement supérieur. Bien que ni la loi ni HERA n’apportent beaucoup de détails sur cette mesure, elle suggère néanmoins un changement de rôle pour l’État, qui passe du contrôle strict à un rôle de supervision. Cette transition d’un État qui contrôle à un État qui supervise est une thématique familière dans la littérature sur la gouvernance de l’enseignement supérieur. DeBoer et Goedegebuure (2003) montrent notamment que la transition vers un modèle de supervision en Europe, dans les années 1980, a été un processus long qui s’est par ailleurs accompagné de mécanismes propres au marché (tels que la compétition, les appels d’offre, des financements différentiels) afin d’atteindre un certain standard de qualité. Un pays comme le Vietnam n’en est encore qu’aux toutes premières étapes.

28Comme le précisent Dao Van Khanh et Martin Hayden (2010), il n’existe pas de modèle pour l’autonomie institutionnelle de l’enseignement supérieur. Accorder une telle autonomie aux institutions supérieures vietnamiennes, leur conférer une réelle liberté académique suggère de les rendre également responsables et redevables auprès de l’État et de ses bénéficiaires. Au regard du contexte vietnamien et de l’expérience des anciens pays du bloc soviétique, il paraît alors probable que cette autonomie ne sera octroyée que « pas à pas », en renforçant au fur et à mesure les compétences et capacités des institutions supérieures à prendre une telle responsabilité. L’autonomie suppose en effet une volonté locale d’agir et même une vision stratégique définie par chaque université. Cette capacité stratégique est encore embryonnaire.

29Par ailleurs, si les recteurs interviewés se réjouissent de la perspective de bénéficier de davantage d’autonomie, la plupart d’entre eux perçoivent également cette autonomie comme une « menace » et ressentent une certaine inquiétude, pour ne pas dire insécurité, quant à leur futur rôle et positionnement.

« Nous attendions cette autonomie mais vous savez, au Vietnam, cela va prendre du temps. Nous avons toujours été dépendants des instructions du Ministère et parfois, cela nous arrange. Maintenant, nous avons plus de marges de manœuvre mais on ne sait pas trop par où commencer ni comment faire » (Recteur d’une Université publique).

Un accès élargi : massifier et diversifier simultanément

30La massification de l’enseignement supérieur en Europe s’est réalisée au lendemain de la seconde guerre mondiale. La croissance des effectifs, souhaitée, trouvait son origine dans un contexte de croissance économique forte et durable. L’époque réclamait une élévation générale du niveau d’instruction des travailleurs. Les finances publiques d’alors le permettant, l’enseignement public se développa partout. La succession de crises économiques a sonné le glas d’une telle effervescence. Les contraintes budgétaires qui pèsent sur les gouvernements des pays développés influencent les politiques éducatives. L’une des conséquences est la politique de rationalisation de l’offre d’enseignement supérieur (regroupement d’universités par exemple) et le développement d’une offre privée. La massification a précédé la diversification et la « marchandisation » de l’enseignement supérieur (Hirtt, 2007). La situation vietnamienne est différente. Le gouvernement, contraint par ses finances (nous le verrons dans le point suivant) encourage la massification tout en incitant en même temps à la diversification et la marchandisation de l’offre.

31Au Vietnam, les progrès spectaculaires réalisés en matière d’accès à l’enseignement supérieur, notamment ces dix dernières années, s’expliquent principalement par trois facteurs : un taux de scolarisation initialement très faible ; une demande de plus en plus forte à la fois des familles (qui voient dans l’enseignement supérieur la promesse d’un meilleur avenir professionnel pour leurs enfants) et du marché du travail à la recherche d’une main-d’œuvre qualifiée ; les efforts du gouvernement pour accroître le secteur. Cependant, malgré un plus fort taux d’accès et alors que les inégalités liées au sexe tendent à s’estomper (voire à s’inverser), des discriminations sociales, ethniques et territoriales s’expriment toujours fortement. La différence en faveur des femmes doit par ailleurs être nuancée par les fortes disparités observées selon les filières, les femmes étant plus présentes que les hommes en sciences humaines et sociales (Linh V. et al., 2010). Dans la gente masculine, ils sont presque 30 % à suivre des études d’ingénieurs (11 % pour les femmes) alors qu’ils sont 26 % à poursuivre des études en sciences sociales et droit (contre plus de 40 % pour les femmes). Enfin, si l’écart entre les genres s’amenuise dans l’accès à l’enseignement supérieur, il reste discriminant dans les niveaux de diplômes. Les détenteurs d’un master sont à 69,5 % masculin (29,5 % de femmes). La différence est encore plus importante au niveau doctorat puisque 82,9 % des doctorats sont attribués aux hommes (Linh V. et al., 2010).

32Comme le montre la figure 2, le taux de scolarisation supérieure des élèves issus des minorités ethniques est quatre fois inférieur à celui des élèves Kinh (ethnie majoritaire) ; les jeunes ruraux vont moins à l’université que leurs homologues urbains ; et les élèves issus des familles économiquement favorisées fréquentent davantage les bancs universitaires que ceux des familles les plus désavantagées. Ces inégalités sont le reflet d’un plus faible accès et d’un moindre taux d’achèvement aux niveaux scolaires inférieurs. Les zones urbaines enregistrent de très forts taux de scolarisation secondaire (90 %), mais c’est loin d’être le cas dans les campagnes, où ces taux peinent parfois à dépasser 20 %.

Figure 2 : Taux brut de scolarisation supérieure des 18-24 ans par zone géographique, genre et ethnicité et revenus familiaux. Agrandir Original (jpeg, 888k) Source : Calcul à partir des Vietnam Households and Living Standards Survey, 1998, 2004, 2006, 2008 et 2010 Lecture : en 2010, le taux brut de scolarisation supérieure des étudiants d’origine rurale était de 20,1 % contre 40,1 % pour les jeunes issus du milieu urbain

34L’une des questions qui se pose aujourd’hui est : où accueillir ces 2,5 millions d’étudiants supplémentaires ? Le développement des infrastructures s’est jusqu’à présent réalisé prioritairement dans les grandes agglomérations, s’inscrivant à la fois dans une logique d’ouverture de nouvelles structures, mais également dans une logique d’extension des capacités des institutions existantes. Or, une certaine polarisation spatiale des institutions se couple avec une saturation des infrastructures existantes. Depuis 1998, dix-huit nouvelles universités ont ouvert leurs portes à Ho Chi Minh ville, elles sont vingt-trois à Hanoi, ces deux villes représentant alors près de 50 % des créations sur l’ensemble du pays. Actuellement, 70 % des universités sont regroupées dans cinq grandes agglomérations. La majorité des opportunités d’enseignement supérieur dans le milieu rural relèvent donc des collèges, où la variété des formations proposées est plus limitée. Ces disparités contribuent à structurer une offre territorialisée des filières. Sur les 63 provinces que compte le pays, plus de 20 ne disposent pas d’institutions supérieures.

35Cette concentration des institutions d’enseignement supérieur, à Hanoi et Ho Chi Minh ville notamment, impose une forte mobilité intérieure, renchérissant alors le coût de la scolarisation par les coûts de résidence. La stratégie du gouvernement sur les lieux de scolarisation des étudiants reste encore floue mais ne sera pas sans conséquence. Où accueillir ces potentiels deux millions d’étudiants supplémentaires ? Ventiler la croissance des effectifs sur l’ensemble du territoire ? Continuer de développer l’offre urbaine dans la perspective de la poursuite d’un exode rural et de plus importantes perspectives d’emplois dans les agglomérations ? La préservation d’un équilibre entre aménagement du territoire et équité est une question qu’il va falloir poser.

36Accroître les effectifs en encourageant la contribution du secteur privé est une option envisagée par le gouvernement, qui stipule dans HERA que le privé pourrait prendre en charge 30 % des effectifs d’ici 2010 et 40 % d’ici 2020. Si le secteur privé concourt, aujourd’hui beaucoup plus qu’hier, à l’enseignement supérieur, le gouvernement reste de loin le premier pourvoyeur dans le secteur, et la participation du privé stagne. Dans la région Asie, le Vietnam a l’un des plus faibles taux de scolarisation au niveau supérieur au sein d’établissements privés. L’objectif de 30 % formulé pour 2010 dans HERA était loin d’être atteint en 2011, puisqu’à cette date les institutions d’enseignement supérieur publiques accueillaient encore 85 % de l’ensemble des effectifs.

Tableau 1 : Participation du secteur privé dans l’enseignement supérieur vietnamien

Niveau	2000-2001	2001-2002	2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006
Collèges	7.93	8.7	9.6	11.0	9.08	7.39
Universités	12.23	10.8	11.32	13.9	10.79	12.71
Total	9.5	9.8	10.96	12.5	10.44	11.57

Niveau	2006-2007	2007-2008	2008-2009	2009-2010	2010-2011
Collèges	9.89	10.74	14.02	16.63	24.82
Universités	13.82	12.15	12.18	14.65	15.21
Total	13.0	11.78	12.69	13.29	15.44

Source : Ministère de l’Éducation et de la Formation.
Lecture : En 2010-2011, le taux brut de scolarisation dans l’enseignement supérieur privé était de 15,44 % contre 9,5 en 2000-2001.

37Si le secteur privé peine à accroître sa participation, c’est sans doute pour deux raisons principales. D’une part, ces institutions (en dehors de quelques exemptions de taxes et de l’attribution d’un terrain) ne perçoivent aucune aide de l’État. Elles ne doivent leurs survies qu’aux frais d’inscription (estimé à 85 % du budget total des institutions privées, le reste provenant de contributions privées), dont la limite maximale est imposée par le ministère des Finances. Les étudiants inscrits dans ces universités privées ne peuvent prétendre aux bourses scolaires versées par l’État. D’autre part, ces institutions continuent de souffrir d’une réputation de moindre qualité. La panoplie des filières proposées est plus limitée, les infrastructures sont souvent insuffisantes – quand elles ne sont pas obsolètes. De fait, s’y inscrire est considéré comme un deuxième choix, si ce n’est le dernier recours, par les étudiants qui ont échoué à l’examen d’entrée des institutions publiques. Malgré son souhait affiché et assumé, le gouvernement vietnamien peine à mettre en place les incitations nécessaires pour accroître la participation du privé afin d’augmenter considérablement les effectifs d’étudiants.

38Les frais d’inscription sont plus onéreux dans le privé que dans le public. Pourtant ce secteur accueille davantage d’élèves issus de milieux défavorisés, ce qui pèse largement sur le budget des familles. Au-delà du fait que ces élèves échouent plus souvent au concours d’entrée des institutions universitaires publiques, se retournant alors vers le privé, un autre facteur concourt à expliquer leur présence plus massive : la localisation géographique. L’offre privée est en effet plus répandue dans le milieu rural que l’offre publique, principalement urbaine. De fait, si les frais d’inscription sont plus élevés, les coûts de résidence sont moindres.

39Au Vietnam, la configuration se trouve inversée par rapport à de nombreux pays où l’offre privée est souvent considérée comme la meilleure, prisée par les familles les plus riches et offrant plus d’opportunités de meilleurs emplois par la suite. Le risque – paradoxal pour un pays se réclamant comme le Vietnam du socialisme – est plutôt de veiller à ne pas contribuer à un système où les plus aisés auraient à la fois accès aux meilleures universités publiques dans les grandes agglomérations, où les frais d’inscription sont moins élevés et où les possibilités d’être subventionnés par l’État sont plus importantes, laissant l’offre privée se développer pour les populations les plus défavorisées dans les zones périphériques. Le risque d’iniquité est aujourd’hui très élevé, une fragmentation du système éducatif et un accroissement de la reproduction des inégalités sociales sont possibles.

40Accroître le nombre d’étudiants pour atteindre les objectifs du gouvernement a dans le même temps d’importantes répercussions sur le corps enseignant. La croissance extrêmement soutenue du nombre d’étudiants ces dernières années n’a pas été suivie d’une croissance similaire dans le corps enseignant. Au cours des deux dernières décennies, l’augmentation du nombre d’enseignants ne représente qu’un tiers de l’augmentation du nombre d’étudiants.

41Cette dissymétrie a eu pour principale conséquence un fort accroissement du ratio étudiants/enseignant, qui est passé de 7 :1 à 30 :1 entre les années 1990 et 2010. Dans le même temps, pour accueillir des étudiants toujours plus nombreux, les institutions d’enseignement supérieur n’ont eu d’autres choix que de recruter dans leurs rangs des enseignants à niveau de diplôme inférieur au doctorat. En conséquence, la proportion d’enseignants ayant un doctorat a baissé à l’inverse de celle des enseignants diplômés d’un master. Les enseignants les plus qualifiés sont davantage concentrés dans les deux grandes agglomérations du pays, principalement employés au sein des deux universités nationales d’Hanoi et d’Ho Chi Minh ville.

Tableau 2 : Niveau de diplôme des enseignants au niveau universitaire ( %)

Niveau	1999-2000	2001-2002	2003-2004	2005-2006
Doctorat	14,8	13,8	13,4	12,4
Master	22,4	26,6	29,3	32,3
Licence	59,1	56,6	54,6	53,4
Autre	3,7	3	2,7	2
Total	100.0	100.0	100.0	100.0

2007-2008	2008-2009	2009-2010	2010-2011
10,5	10,2	10,1	10,6
36,1	37,3	38,6	40,7
51,7	51,2	50	47,5
1,7	1,3	1,3	1,2
100.0	100.0	100.0	100.0

Source : ministère de l’Éducation et de la Formation

Lecture : en 2010-2011, 10,6 % des enseignants de l’enseignement supérieur avaient un doctorat

42Au regard de la situation actuelle, l’objectif du gouvernement fixé dans HERA d’atteindre « 30 % du corps enseignant titulaire d’un doctorat d’ici à 2020 », ce qui revient à tripler le pourcentage en quelques années, apparaît extrêmement ambitieux. D’autant qu’en raison à la fois du manque d’infrastructures et d’enseignants capables de prendre en charge des doctorants, environ la moitié des candidats sont amenés à poursuivre leurs études doctorales à l’étranger. Par ailleurs, les faibles niveaux de salaire d’un enseignant universitaire (estimés à moins de 200 US$ par mois) couplés à un accroissement des opportunités d’emplois dans le secteur privé, aux conditions salariales plus attractives pour les diplômés, n’incitent pas ceux-ci à s’orienter vers les métiers de l’enseignement.

Financer la réforme : peu d’options disponibles

43La massification des effectifs en Europe fut réalisée au frais des États, qui en avaient les moyens. Dans les pays d’Europe occidentale, les dépenses publiques d’éducation passèrent de quelques 3 % du PIB dans les années 1950, à près de 6 % à la fin des années 1970. L’enseignement public se développa partout. Le Vietnam n’est pas dans la même situation.

44L’un des principaux challenges est en effet la soutenabilité financière de la réforme. Le gouvernement vise non seulement à accroître les capacités physiques du secteur, dans le but d’accueillir des étudiants plus nombreux, mais également, pour ne pas compromettre la qualité liée à la massification, à disposer d’un pool d’enseignants plus nombreux et mieux formés. L’accroissement des effectifs d’étudiants et le souhait d’avoir un corps professoral qualifié pèsent lourdement sur les finances. Pour atteindre les objectifs fixés pour 2020, le système aura besoin de 100 000 enseignants supplémentaires au niveau master et de 60 000 titulaires d’un doctorat, objectifs qui, à l’aune du niveau de dépenses actuel, ne sont pas atteignables (Nghi, 2010).

45Ces objectifs requièrent un financement supplémentaire. La Banque mondiale a d’ailleurs estimé que les dépenses d’éducation en pourcentage du PIB devraient être doublées pour atteindre les objectifs fixés par HERA (Banque mondiale, 2013).

46Le Vietnam consacre pourtant une large partie de ses ressources à l’éducation, avec 20 % du budget de l’État alloué à ce secteur, ou encore 5,3 % de son PIB. Au sein du budget de l’éducation, 12 % est alloué à l’enseignement supérieur (soit 0,7 % du PIB), ce qui place le pays dans une situation comparable aux autres pays à revenus intermédiaires dans la région.

47Pour autant, l’accroissement du budget n’a pas suivi la même cadence que l’accroissement des effectifs. Ainsi, si le nombre d’étudiants a doublé entre 2000 et 2010, la part des dépenses publiques allouées à l’enseignement supérieur n’a augmenté que de 3 points, passant de 9 % à 12 % du budget de l’éducation sur la même période. En conséquence, si l’État reste la manne financière des institutions publiques, la stabilité financière de ces dernières dépend de plus en plus des frais de scolarité imputés aux étudiants. Aujourd’hui, environ 45 % des ressources financières des institutions d’enseignement supérieur publiques proviennent des frais d’inscription (contre 85 % dans les institutions privées), ce qui représente une moyenne assez élevée dans la région, comme en témoignent les données dans le tableau suivant.

Tableau 3 : Ressources financières des institutions supérieures.

Pays	Subvention de l’État (%)	Frais d’inscriptions (%)	Autres revenus (%)
Chine (2009)	47	30	23
Indonésie (2009)	56	38	6
Mongolie (2008)	35	54	11
Philippines (2009)	73	11	16
Vietnam (2010)	50	45	5

Source : Banque mondiale 2011
Lecture : au Vietnam, en 2010, 50 % des ressources financières des institutions supérieures proviennent de l’État et 45 % des frais d’inscription.

48Pour accroître les budgets, la réforme de l’enseignement supérieur requiert du secteur qu’il génère, d’ici à 2020, 25 % de ses revenus via la commercialisation de ses produits scientifiques et techniques, qu’il s’engage davantage dans des activités rémunératrices et qu’il sollicite le financement privé. En dehors des deux universités nationales, la recherche scientifique est encore embryonnaire au Vietnam. Les activités de recherches sont entravées par un budget insuffisant (largement inférieur, cette fois, à ce qui s’observe dans les pays de la région), des infrastructures limitées et un temps alloué insuffisant (Harman et Ngoc, 2010). Par ailleurs, cet objectif risque de renforcer la soumission des choix aux seuls impératifs de rentabilité économique.

49Dans le même temps, la participation du secteur privé dans la prise en charge des effectifs, bien que fortement encouragée par l’État afin de soulager la pression financière sur le budget national, peine à se réaliser. Ces établissements d’enseignement, qui s’autofinancent principalement via les frais d’inscription, sont encore loin d’atteindre les objectifs quantitatifs fixés.

50Exiger des institutions publiques davantage d’autonomie financière sur le modèle du privé réduirait considérablement les dépenses de l’État ou, à tout le moins, n’exigerait pas de ce dernier un engagement budgétaire plus important dans le secteur de l’enseignement supérieur. Cette solution suppose toutefois de recourir à une augmentation considérable des frais de scolarité. Les frais de scolarité sont plafonnés par le ministère de l’Éducation et de la Formation, en accord avec le ministère des Finances, aussi bien pour les institutions publiques que privées. Augmenter le tarif des inscriptions n’est pour l’instant pas une option envisagée par le gouvernement et en particulier pas par l’Assemblée nationale, qui a rejeté à plusieurs reprises toute proposition visant à accroître la contribution des familles, en particulier pour inciter ces dernières à davantage scolariser leurs enfants au-delà du secondaire.

51Accroître le nombre d’étudiants suggère également de mettre à disposition de ceux qui en ont besoin des solutions de financements. La très large majorité des étudiants (75-80 %) paie les frais d’inscription, qui pèsent parfois lourdement sur les revenus familiaux, notamment des ménages les plus pauvres, comme le montrent les données ci-dessous.

Tableau 4 : Dépenses d’éducation pour le supérieur et revenus mensuels par quintiles, 2010.

Quintile	Revenu mensuel (USD)	Dépenses d’éducation mensuelles (USD)	Dépenses d’éducation en % du revenu mensuel (USD)
Quintile 1 (les plus pauvres)	95	67	70,1
Quintile 2 (pauvres)	152	83	54,2
Quintile 3 (classe moyenne)	212	95	44,8
Quintile 4 (aisées)	264	108	41,1
Quintile 5 (riches)	461	126	29,6

Source : Banque mondiale, 2011.
Lecture : en 2010, les familles les plus pauvres consacrent 70,1 % de leurs revenus mensuels à l’éducation supérieure de leur enfant.

52Depuis 1998, des bourses scolaires sont octroyées aux étudiants scolarisés dans le public, à la fois sur une base méritante et/ou économique, permettant de couvrir en moyenne un tiers des frais de dépenses liées à la scolarité au sein d’une institution supérieure. En 2010, environ 6 % des étudiants bénéficiaient d’une exonération totale des frais d’inscription et 9 % d’une exonération partielle.

53À côté des bourses scolaires, un système de prêt aux étudiants scolarisés dans le public et le privé est instauré depuis 2006. Lors de sa mise en place, la difficulté principale consistait à encourager les étudiants à contracter l’emprunt. Aujourd’hui, environ 1,6 millions d’étudiants (soit 60 % des effectifs) ont recours à cette opportunité financière, le problème se situant plutôt du côté du taux de recouvrement pour le gouvernement. Bien que les données officielles ne soient pas disponibles, il semble que les nombreuses failles administratives du système de prêts aux étudiants empêchent le pays d’obtenir le remboursement. Il n’existe pas non plus au Vietnam d’études qui permettrait de collecter des informations sur le niveau d’endettement des étudiants.

54Dans un tel contexte d’absence de soutenabilité financière, atteindre les objectifs quantitatifs fixés n’est pas sans risque sur la qualité de l’enseignement (comme par exemple de faibles taux d’encadrement, de mauvaises conditions matérielles, une baisse des exigences académiques pour atteindre les objectifs quantitatifs).

Conclusion

55Durant les deux dernières décennies, la réforme de l’enseignement supérieur fût une priorité pour la plupart des pays d’Asie du Sud-Est en réponse à leur rapide développement économique et aux nouvelles modalités de leurs échanges commerciaux. Le Vietnam a défini des objectifs très ambitieux à la fois pour répondre à la demande (des familles et du marché du travail) et pour rivaliser avec les pays voisins. Les textes de loi et la stratégie développés par le pays tendent vers un modèle « standard », qui s’inscrit dans un mouvement d’ensemble en poursuivant des orientations similaires aux réformes européennes. Mais ce mouvement s’inscrit dans un contexte particulier, différent du contexte dans lequel se sont développées les réformes en Europe. Le système de l’enseignement supérieur vietnamien fait aujourd’hui face à plusieurs challenges quantitatifs et qualitatifs.

56En dépit d’un accroissement considérable, le nombre de diplômés issus de l’enseignement supérieur semble aujourd’hui insuffisant pour répondre aux exigences du marché du travail, qui requiert une main-d’œuvre de plus en plus qualifiée. La demande née, entre autres, d’une amélioration des taux de scolarisation aux niveaux inférieurs ajoute également une pression sur l’enseignement supérieur. Les objectifs qui visent à doubler les effectifs se veulent très ambitieux, vu les capacités physiques du secteur. Certes, de nombreuses institutions universitaires ont récemment ouvert leur porte, permettant d’accueillir des cohortes de plus en plus nombreuses, mais ce fort accroissement n’est pas sans influer sur certains indicateurs de qualité, comme le niveau de qualification du corps enseignant (dont la proportion de docteurs est passée de 15 à 10 % entre 2000 et 2010). La contribution du secteur privé n’est pas encore à la hauteur des objectifs fixés, et la stratégie territoriale de développement de l’offre supérieure reste vague, pour ne pas dire inexistante. Le gouvernement vietnamien doit par ailleurs veiller à ce que les inégalités ne se creusent pas.

57Accroître les capacités physiques du secteur suggère par ailleurs la mobilisation de ressources financières additionnelles, alors que le pays consacre déjà une large part de son budget à l’enseignement. La stratégie financière du gouvernement, tant pour soutenir l’accroissement des effectifs que pour améliorer la qualité du système, reste très floue.

58Enfin, la réforme de l’enseignement supérieur et la loi récemment adoptée encouragent l’autonomie des institutions d’enseignement supérieur. Dans ce sens, le Gouvernement a clairement décidé de ne plus exercer de contrôle direct sur ces institutions, les rendant dès lors responsables de leur propre pérennité. Mais le pays n’a aucune expérience de ce que l’autonomie institutionnelle implique : il sera nécessaire d’accompagner les infrastructures dans l’exercice de cette autonomie en développant de l’expertise, en harmonisant les législations et régulations nécessaires et en codifiant une large variété de responsabilités pour et entre les différents acteurs. La forte culture de centralisation dans la prise de décision au Vietnam risque par ailleurs de ralentir la mise en œuvre de la réforme et de la loi.

59Bien que ne sous-estimant pas la détermination du pays à atteindre les objectifs fixés, les challenges à relever restent immenses. La réforme se heurte à de multiples contradictions. Le fossé entre les objectifs fixés, sans doute trop ambitieux, et les capacités actuelles du secteur est si important que de nombreux acteurs plaident aujourd’hui pour une révision de l’agenda afin d’alléger la pression sur le système. Comme le suggère C. Musselin (2009) c’est moins dans l’esprit que dans la mise en pratique que se joue le réel impact des réformes.