• 1 Vom Feld (2007), S. 204 ff.

1Im Jahre 1881 gab der deutsche Verband der Dampfkesselüberwachungsvereine Vorschriften für die Prüfung von Dampfkesseln heraus. Geltung beanspruchen konnten sie an sich zunächst nur für die Unternehmen, die Mitglieder dieses Vereins waren. Einige Jahre später beschloss die preußische Verwaltung, in ihren gewerbepolizeilichen Bestimmungen auf diese Vorschriften zu verweisen, sie sollten also für alle Unternehmen gelten. Mit der Weiterentwicklung dieser technischen Regeln wurde die Deutsche Dampfkessel-Normen-Kommission beauftragt, die sich vor allem aus Vertretern verschiedener Industriebranchen zusammensetzte. Die aktuellen Fassungen wurden jeweils im Amtsblatt veröffentlicht.1

• 2 Erster Teil, Kap. 3, Abschn. 1 der Vierten Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirts (...)
• 3 Abkommen über die Festsetzung von Höchstzinsen für hereingenommene Gelder vom 9. Januar 1932, abged (...)

21931, nachdem in der Finanzkrise eine allgemeine Senkung der Zinsen immer dringlicher geworden war, bestimmte der deutsche Reichspräsident in einer Notverordnung die Zinssätze für eine Vielzahl von Bankgeschäften. Hinsichtlich anderer Bankgeschäfte setzte er den Finanzinstituten eine Frist, sich einvernehmlich auf eine Regelung zu einigen.2 Anfang 1932 schlossen schließlich die Zentralverbände von Banken, Sparkassen und Kreditinstituten ein entsprechendes Abkommen. Die Festlegung des Basiszinssatzes wurde darin einem »Zentralen Kreditausschuss« übertragen, der sich aus Vertretern der Finanzinstitute zusammensetzte.3

• 4 Didry (1998); Machu (2014).

31936 brachte die Regierung der Volksfront in Frankreich ein Gesetz ein, das es dem Arbeitsminister erlaubte, Tarifverträge für allgemeinverbindlich zu erklären. In den Accords Matignon vom 7. Juni 1936 hatten sich die Arbeitgeber bereit erklärt, Tarifverhandlungen aufzunehmen. Das Gesetz vom 24. Juni 1936 etablierte ein Verfahren, wonach Tarifverträge durch paritätische Kommissionen ausgehandelt wurden, bestehend aus den Vertretern der für die jeweilige Branche »repräsentativsten« Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände, die der Minister zusammenrief. Damit ein Tarifvertrag für allgemeinverbindlich erklärt werden konnte, musste er nicht nur die Höhe der Löhne festsetzen, sondern auch die Kündigungsfristen, die Wahl von Arbeiterdelegierten innerhalb der Betriebe und andere Gegenstände regeln, die bisher nicht gesetzlich geregelt worden waren. Bis Ende 1938 wurden 519 Tarifverträge, die auf diese Art und Weise zustande gekommen waren, für allgemeinverbindlich erklärt.4

• 5 Ruffert (2010), S. 346.
• 6 Frison-Roche (2004), (2005).
• 7 Bachmann (2006); Buck-Heeb / Dieckmann (2010).

7In der deutschen Diskussion ist zunächst einmal zwischen den Termini »Regulierung«, »private Selbstregulierung« und »regulierte Selbstregulierung« zu unterscheiden. Der Begriff »Regulierung« entstand als eigenständiger Sammelbegriff für eine bestimmte Art von Normativität eigentlich erst in den 1990er Jahren, als mit der Organisationsprivatisierung ehemals staatlicher und monopolartig verfasster Infrastrukturen (Post, Eisenbahn, Telekommunikation) neue Regelungsbedürfnisse und vor allem die Notwendigkeit neuer Formen rechtlicher Gestaltung sichtbar wurden5: Regulierung zielte auf die Herstellung wettbewerblicher Verhältnisse und auf die Hervorbringung marktwirtschaftlicher Innovationspotentiale und zugleich auf die Sicherung bestimmter Gemeinwohlbelange. Im Mittelpunkt stand allerdings die Frage, welche Normierungsanstrengungen von Seiten des Staates notwendig sind. In diesem Sinne verwendet auch die französische Rechtswissenschaft den Begriff »Regulierung«.6 Demgegenüber konzentrieren sich jene Überlegungen, die sich unter dem Begriff »private Selbstregulierung« zusammenfassen lassen und die ihre Herkunft vor allem im Privatrecht haben, auf Gestaltungsmodi nichtstaatlicher Akteure, auf Formen nichtstaatlicher Interessenorganisation mittels rechtlich verbindlicher Regelungen.7

• 8 Allerdings findet er sich auch schon früh an prominenter Stelle in der Politikwissenschaft, so bei (...)
• 9 Trute (1996); Schmidt-Preuß / Di Fabio (1997), Regulierte Selbstregulierung als Steuerungskonzept d (...)
• 10 Voßkuhle (2001).
• 11 Z. B. Bosch (2007); Frenzel (2007); Leifer (2007); Stefaniak (2008); Thoma (2008).

8Der Terminus »regulierte Selbstregulierung« gewann seine Konturen in Deutschland hingegen vor allem in einer öffentlich-rechtlichen Debatte8, die Konzepte zur Reform des Verwaltungsrechts entwickelte. Im Mittelpunkt stand dabei die Frage, welche Formen gesellschaftlicher Selbstorganisation in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben eingebunden waren und wie man diese Arrangements von nichtstaatlicher Interessenverfolgung und staatlicher Beeinflussung angemessen begrifflich-systematisch erfassen konnte. Das Wortpaar »regulierte Selbstregulierung« hat sich hierfür inzwischen durchgesetzt, nachdem in den 1990er die maßgeblichen Debatten dazu stattgefunden hatten9; inzwischen ist »regulierte Selbstregulierung« zu einem anerkannten Schlüsselbegriff des Verwaltungsrechts geworden10 und wird als Analysekategorie zur Untersuchung verschiedener Verwaltungssektoren eingesetzt.11

• 12 Reynaud (1997); de Terssac (2003).
• 13 S. z. B. die Arbeiten von Alain Cottereau, Jean-Pierre Hirsch, Philippe Minard, Claire Lemercier, A (...)
• 14 Darnaculleta i Gardella (2014), S. 71. Siehe dort auch zur Verwendung des Begriffs in anderen europ (...)

9In Frankreich hingegen hat im öffentlichen Recht keine vergleichbare Debatte stattgefunden, so dass sich bisher weder »regulierte Selbstregulierung« noch ein äquivalenter Begriff etablieren konnte. Ähnlichkeiten zum deutschen Begriffsverständnis scheint auf den ersten Blick die französische Théorie de la régulation sociale aufzuweisen, die der Soziologe Jean-Daniel Reynaud entwickelt hat.12 Doch handelt es sich bei den »règles sociales«, die Reynaud untersucht, keineswegs nur um rechtliche Normen. Die »régulation conjointe« entsteht aus der Interaktion jedweder, auch ausschließlich privater Akteure, z. B. innerhalb eines Unternehmens, während »regulierte Selbstregulierung« auf die Analyse von privat-staatlichen Regelungsstrukturen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zielt. Allerdings haben sich französische Historiker seit den 1990er Jahren vermehrt mit solchen »intermediären« Organisationen befasst, die für die Wirtschaft und Arbeitswelt im 19. und 20. Jahrhundert Regeln setzten und durchsetzten.13 Deshalb stammen zwei der drei französischen Beiträge in diesem Band von Historikern. Sie geben auch Antworten auf die Frage, weshalb Frankreich »dasjenige Land der kontinentaleuropäischen Tradition [ist], in dem die Debatte über Selbstregulierung im öffentlichen Recht am wenigsten Anklang gefunden hat.«14

• 15 Siehe nur zum Überblick Schuppert (2005); Botzem u.a. (2009).
• 16 Braibant (2001).
• 17 Mayntz (2005), S. 15.
• 18 Zu Verwandtschaftsbeziehungen zwischen diesen und anderen Schlüsselbegriffen Seckelmann (2014).
• 19 Ähnlich auch Schuppert (2015), S. 25. f.

10Als Forschungsansatz für die Untersuchung privat-staatlicher Regelungsstrukturen kann »regulierte Selbstregulierung« allerdings keine Monopolstellung beanspruchen. Einen ähnlichen Fokus weist zunächst die Governance-Forschung auf. Allerdings ist auch der Begriff »Governance«, der in der deutschen wie der französischen juristischen, aber auch politologischen und soziologischen Debatte sehr wirkungsmächtig geworden ist15, klärungsbedürftig. Als normative Kategorie findet sich « Governance » als Recht auf « gute Verwaltung » in der Europäischen Charta der Grundrechte, Art. 4116, oder als »good governance« in den Richtlinien internationaler Organisationen verankert. Im hier behandelten Zusammenhang wird Governance aber nicht als normative Kategorie begriffen sondern als analytische Kategorie. In diesem Sinne lässt sich Governance verstehen als »Gesamtheit aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte, von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure«.17 Die Verwandtschaft mit dem Begriff »regulierte Selbstregulierung« ergibt sich daraus, dass in beiden Fällen auf die Verwobenheit verschiedener normativer Schichten, die staatlichen oder nichtstaatlichen Ursprungs sein können, abgestellt wird.18 Allerdings ist ein gravierender Unterschied zu beachten: »Regulierte Selbstregulierung« wird als Regelungsstruktur mit einer bestimmten funktionalen Ausrichtung verstanden. Sie dient (zumindest auch) der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Governance hingegen bleibt funktional indifferent.19

• 20 Nocken (1981).
• 21 Vor allem Schmitter (1974).
• 22 Dazu Reese-Schäfer (2007).
• 23 Streeck / Schmitter (1999).
• 24 Streeck / Schmitter (1999), S. 208, mit der Gleichsetzung von »privater Interessenregierung« und »r (...)

11Verwandte Untersuchungsabsichten lassen sich auch einem Ansatz zuordnen, der sich am besten unter dem Begriff »Neokorporatismus« zusammenfassen lässt. Allerdings muss hierbei differenziert werden. »Korporatismus« kann zunächst als eher deskriptiver Sammelbegriff verstanden werden, der auf die Erfassung bestimmter zeitgenössischer ständestaatlicher Konzeptionen oder Gestaltungsformen zielt, die noch nach der Beseitigung der ständestaatlichen Ordnung bestanden oder entwickelt wurden.20 Davon zu unterscheiden ist der Untersuchungsansatz des »Neokorporatismus«. Ausgehend von den wegweisenden Arbeiten Schmitters21 und in Abgrenzung von den traditionellen Pluralismustheorien22 identifizierte man neben Markt, Staat und Gemeinschaft ein weiteres Ordnungsmuster moderner Gesellschaften, das in seiner Funktionsfähigkeit auf die Existenz von Verbänden gründete, die gesellschaftliche Partialinteressen sammelten, koordinierten und vermittelten.23 Im Unterschied zur hergebrachten Verbändeforschung, die diese Vereinigungen lediglich als auf den Staat einwirkende »pressure groups« wahrnahm, weitete man den Blick hier aus auf die wechselseitige Verwobenheit von Staat und Interessengruppen, die Einbeziehung nichtstaatlicher Verbandsmacht in staatliche Gestaltungsvorstellungen und die Abhängigkeit von der autoritätsvermittelnden Macht des Staates. Damit sind – jedenfalls zu einem Gutteil – genau jene Funktionsmechanismen erfasst, die auch unter die Bezeichnung »regulierte Selbstregulierung«24 subsumiert werden können.

• 25 Scheuner (1978), S.107 f.
• 26 Rudischhauser (2014), S. 156.
• 27 Rosanvallon (2004), S. 384-395.

13Beide Prozesse – die Organisation gesellschaftlicher Akteure und die Entstehung des Interventionsstaates – nahmen aber in Deutschland und Frankreich einen ganz unterschiedlichen Verlauf. Während in Frankreich durch die Revolution alle ständischen Einrichtungen, Korporationen und Zünfte aufgelöst und verboten wurden, verloren sie in Deutschland im Zuge der Reformgesetzgebung nur ihren Zwangscharakter, bestanden aber vielerorts fort.25 Neue Organisationsformen konnten so auf den bestehenden aufbauen oder aus ihnen erwachsen, wie z. B. die Arbeitgeberverbände im Baugewerbe aus den Innungsverbänden. Darüber hinaus war der Zusammenschluss zu Vereinigungen in Deutschland, trotz aller Repression politischer Vereine und insb. von Arbeiterkoalitionen, grundsätzlich frei, eine Freiheit, die ab 1848 auch gesetzlich bzw. verfassungsrechtlich verankert wurde. In Frankreich dagegen wurden die rigorosen Strafbestimmungen des Code pénal gegen Vereinigungen erst 1901 abgeschafft, wichtiger noch: Antikorporatismus und Antipluralismus blieben für die Konzeption der öffentlichen Ordnung fundamental, über alle Regimewechsel hinweg. Die »jakobinische« Konzeption der »nation une et indivisible« verhinderte zwar nicht die Entfaltung eines Vereinswesen und die Entstehung von Interessenverbänden, erlaubte es jedoch nicht, die Frage zu diskutieren, »wie sich partikulare Interessen zum Gemeinwohl, wie sich organisierte gesellschaftliche Akteure zum Staat verhielten, … weil die Existenz solcher Interessen und Akteure geleugnet wurde.«26 Die Formen regulierter Selbstregulierung waren in Frankreich weit stärker vom Bedarf des Staates an Information, Beratung und Instrumenten zur Durchsetzung gesetzlicher Maßnahmen bestimmt als vom Streben der Bürger nach Selbstregulierung.27

• 28 Roussellier (1991), S.48 und 94 f.

16In Frankreich hingegen betonten Liberale die Rolle des Staates als Hüter staatsbürgerlicher Freiheit und Gleichheit weit stärker als das Recht gesellschaftlicher Akteure zu kollektivem Handeln. Dieser »Staatsliberalismus«28 war ein Erbe der Revolution, die die alten Sonderrechte radikal beseitigt hatte und hinter jeder Vereinigung gesellschaftlicher Kräfte eine Gefahr für die Einheit der Nation, hinter jedem Berufsverein ein Wiedererstehen der Zünfte gesehen hatte. Gegen dieses jakobinische Erbe konnte die liberale Forderung nach Vereinigungsfreiheit nur durchgesetzt werden, wenn der Staat durch enge Regulierungen jede Entstehung neuer Monopole und neuer Privilegien verhinderte und Vereinen wie Gewerkschaften finanzielle und politische Macht und Einfluss verwehrte. Formen der Selbstregulierung, die die Liberalen im II. Kaiserreich als Begrenzung autokratischer Herrschaft erstrebt hatten, mussten angesichts der demokratischen Verfassung der III. Republik neu begründet werden. Selbstregulierung war grundsätzlich nur legitim, soweit sie der Staat selbst organisierte.

• 29 Siehe nur Nipperdey (1994), S. 316 f.

17Konservative zeigten sich dem Selbstregulierungsgedanken gegenüber offen, solange es sich um Formen handelte, die hergebrachte Vorrechte und Autoritäten achteten und sich in Vorstellungen einer »organischen« Verfassung der Gesellschaft einfügen ließen – akzeptiert wurde also eine Selbstregulierung, die hergebrachte Ordnungen reproduzierte. Eine Selbstregulierung hingegen, die diese Ordnungen nicht stabilisierte, sondern als bloße Interessenkoordination hergebrachte Schranken ignorierte und ihre Wirkmächtigkeit gerade nicht aus traditioneller Autorität gewann, stieß dagegen auf Ablehnung. In Deutschland vollzogen die Konservativen, eingebunden in das – natürliche – Bündnis von Monarchie und Regierungsapparat, auch deren politische Wendungen mit, wie sich vor allem gegen Ende des 19. Jahrhunderts zeigte. Konservative Politik bedeutete dann auch – gerade im Interesse der Wahrung der Stabilität politischer Herrschaft –, sich für neue Formen gesellschaftlicher Selbstregulierung aufgeschlossen zu zeigen, zumal wenn diese durch staatliche Macht eingehegt waren.29 Allerdings lag dann die konservative Sympathie in der Regel bei korporativ-ständisch verfassten Formen.

• 30 Schmidt (2012).

18Sozialistisches Denken schließlich musste seine Konzepte im Spannungsverhältnis von chiliastischen Erwartungen und tagespolitischer Pragmatik entwickeln. Dies trat gleich in zweierlei Weise zu Tage. Erstens distanzierte man sich von Vorstellungen bürgerlicher Selbstregulierung, gestaltete die soziale Selbsthilfe und die politische Organisation der Arbeiterschaft aber in genau diesen bürgerlichen Formen, dem Verein und der Genossenschaft, und orientierte sich dabei auch an bürgerlichen Konventionen von Willensbildung und Entscheidungsvermittlung.30 Zweitens bestimmte eine grundsätzliche Ablehnung der herrschenden Staatsmacht das sozialistische Denken. Dort aber, wo Sozialisten bestehende Einflussmöglichkeiten wahrnehmen wollten, nahmen sie nicht nur an Wahlen teil und besetzten Wahlämter auf Reichs-, Landes- und Kommunalebene; sie übernahmen auch Funktionen in halbamtlichen Einrichtungen wie Krankenkassen oder Gewerbegerichten. Gerade im Bereich sozialpolitischer Selbstregulierung wurden Repräsentanten der sozialistischen Bewegungen zur tragenden Kraft.

• 31 Siehe vor allem Collin u. a. (2011); Collin u. a. (2012).
• 32 Lutterbeck (2011); Fahrmeir (2011); Keiser (2011); Collin u. a. (2014).
• 33 Die Erschließung staatlich-privater Koordination unter dem Fokus »regulierte Selbstregulierung« auf (...)
• 34 S. u. Supiot, »Aktualität Durkheims«, und Lemercier, »Das heutige Frankreich«.

19Bisherige Untersuchungen zu regulierter Selbstregulierung im 19. und frühen 20. Jahrhundert, die sich auf Deutschland konzentrierten31, aber sich auch auf andere west- und mitteleuropäische Länder sowie die USA erstreckten32, haben eine außerordentliche Vielfalt von Erscheinungsformen zu Tage gefördert (wobei der Schwerpunkt auf dem Gebiet der Wirtschaft und der Sozialpolitik lag33). Diese Mannigfaltigkeit lässt sich – je nach disziplinärem Untersuchungsinteresse – in unterschiedlicher Weise darstellen. Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf zwei Ordnungsversuche: erstens auf eine Darstellung, die sich an funktionalen Aspekten orientiert, zweitens auf eine Systematisierung, die Formen der Selbstregulierung hinsichtlich ihrer mehr oder weniger ausgeprägten Staatsnähe unterscheidet. Geschildert werden in erster Linie deutsche Verhältnisse, nur punktuell ergänzt um französische Beispiele, weil eine solche Systematisierung der Formen regulierter Selbstregulierung für Frankreich bisher noch ein Forschungsdesiderat darstellt.34

• 35 Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über die Regelung der Kohlenwirtschaft vom 23. März 1919 vom 21. (...)
• 36 Isay (1920), S. 103; Moser (1929), S. 37 f.; Simons (1931), S. 53 f.;
• 37 Ausnahme waren z. B. Sicherheitsvorschriften der Berufsgenossenschaften der Unfallversicherung (§§  (...)
• 38 Rudischhauser (2014), S. 181 ff.
• 39 Vec (2006), S. 223 ff.
• 40 Deparade (1927).
• 41 Reimer / Mußfeld (1931), S. 217 ff.
• 42 Scherner (2011).
• 43 Rudischhauser (2016).

21Dabei muss allerdings zwischen verschiedenen Normschichten differenziert werden. Der Funktion staatlicher Rechtssetzung am nächsten kam es, wenn nichtstaatlichen Einrichtungen die Aufgabe übertragen war, Regeln zu erlassen, die als staatliches Recht eingestuft wurden. Ein solcher Fall ist die Normsetzung durch den Reichskohlenverband, der 1919 im Zuge der Wirtschaftsdemokratisierung errichtet worden war und Regelungen für den Kohlenhandel zu erlassen hatte.35 Der Reichskohlenverband war eine privatrechtliche Gesellschaft, der sich aus den privaten Syndikaten der Kohlenwirtschaft zusammensetzte; gleichwohl wurden seine Bestimmungen als Rechtsverordnungen eingestuft.36 Im Ganzen gesehen handelte es sich dabei allerdings um einen Ausnahmefall. Der gängige Fall war der Erlass von Satzungen. Soweit es sich um Satzungen öffentlich-rechtlich verfasster Organisationen nichtstaatlicher Akteure (z. B. Krankenkassen, Handelskammern oder Wassergenossenschaften) handelte, wurden deren Bestimmungen als Rechtsnormen qualifiziert; der Rechtscharakter von Satzungen privatrechtlicher Organisationen (z. B. Vereine) war hingegen umstritten. Allerdings entfalteten Satzungen in den allermeisten Fällen37 nur Bindungswirkung innerhalb des Mitgliederkreises dieser Verbände. Weiter hat man es mit interverbandlichen Vereinbarungen zu tun. Soweit diese Vereinbarungen von Dachverbänden geschlossen wurden, normierten sie im Regelfall auf nationaler Ebene weite Bereiche der wirtschaftlichen Interaktion innerhalb eines bestimmten Sektors. Derartiges lässt z. B. im Finanzsektor beobachten, dessen Wettbewerbsverhältnisse durch Vereinbarungen zwischen den Dachverbänden der Sparkassen, Kreditgenossenschaften und Banken geregelt wurden, oder im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung, wo die Konditionen ärztlicher Behandlung eine Regelung durch Verträge zwischen den Zentralverbänden von Krankenkassen und Ärzten erfuhren. In Frankreich legten Tarifverträge zwischen Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften die lokalen Arbeitsbedingungen für das ganze Baugewerbe fest, weil viele französische Städte die tarifvertraglichen Löhne in ihre offiziellen Preisverzeichnisse und Lastenhefte übernahmen.38 Schließlich lassen sich weitere zahlreiche Formen der Normsetzung konstatieren, die aufgrund ihrer Verschiedenartigkeit nicht ohne weiteres gruppenmäßig zusammengefasst werden können: technische Standardsetzung durch Ingenieurs- oder Unternehmensverbände39, Kodifikationen kaufmännischer Usancen oder Geschäftsbedingungen durch Handelskammern40, ebenfalls durch Handelskammern verfasste Schiedsgerichtsreglements41, Beförderungsreglements, die von Dachverbänden der Eisenbahngesellschaften ausgearbeitet wurden42, sowie Kodifikationen der arbeitsrechtlichen Usancen durch Conseils de prud’hommes in Frankreich.43

• 44 Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter, vom 15. Juni 1883 (RGBl. S. 73).
• 45 Unfallversicherungsgesetz vom 6. Juli 1884 (RGBl. S. 69).
• 46 Schubert (1999), S. 175 ff.
• 47 §§ 103e Ziffer 1, 133 Abs. 4 Gewerbeordnung i. d. F. des Gesetzes vom 26. Juli 1897 (RGBl. S. 663).
• 48 Vom Feld (2007), S. 64 ff.

22Neben diese normsetzende Selbstregulierung treten weitere Formen der Ausübung von Autorität – die in gewisser Weise als funktionales Äquivalent staatlicher Autorität angesehen werden kann. Hierzu zählen erstens administrative, normdurchsetzende Modi. Zunächst hat man es damit zu tun, dass in einem Gutteil der oben genannten Fälle, in denen nichtstaatliche Akteure Regelungen erließen, diese auch tätig wurden, um diese Regeln durchzusetzen. Allerdings war dies noch nicht gleichbedeutend mit der Ausübung von Autorität, die amtlicher Gewalt gleichkam. Derartige Autorität entstand im Regelfall erst durch staatliche Delegation. Diese konnte sich soweit erstrecken, dass intermediären Verbänden ein ganzer Verwaltungszweig überantwortet wurde. Zu weiten Teilen geschah dies im Bereich der Sozialversicherung. Die Krankenkassen verantworteten zu einem Gutteil die Umsetzungen des Krankenversicherungsgesetzes44, die Berufsgenossenschaften waren zuständig für die Ausführungen der Bestimmungen des Unfallversicherungsgesetzes45 – auch wenn natürlich staatlichen Behörden die Kompetenz für bestimmte Einzelaspekte und vor allem für die Staatsaufsicht verblieb. Dies war aber nicht der Regelfall. Typisch war eher die Überweisung bestimmter Einzelbefugnisse, so die Übernahme von Eisenbahnpolizeiaufgaben sowie eines Teils des Enteignungsverfahrens durch Eisenbahngesellschaften46, die Organisation der Ausbildung und Prüfung im Handwerk durch die Handwerkskammern47 oder die Überwachung gefährlicher technischer Anlagen durch private Überwachungsvereine48.

• 49 Ausführlich dazu für Deutschland Brand (1990 ff.).
• 50 Für die Rechtsanwälte Siegris (1996), S. 361 ff.; für die Ärzte Gesetz, betreffend die ärztlichen E (...)
• 51 Im Unterschied zum »klassischen« Schiedsgericht, das im 10. Buch der Civilprozeßordnung vom 30. Jan (...)
• 52 Z. B. Einigungsstellen für Vertragsstreitigkeiten zwischen Ärzteverbänden und Krankenkassen auf der (...)
• 53 Ayass (2016).
• 54 Z. B. Mieteinigungsämter, Führer (2012); Einigungsstellen über Heizenergieversorgung, Verordnung üb (...)

24Derartige Einrichtungen existierten in unterschiedlichen organisationalen Bezügen. In die staatliche Gerichtsbarkeit eingegliedert waren die Conseils de prud’hommes und die Gewerbegerichte, die Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern, sowie die Kaufmannsgerichte, die Streitigkeiten zwischen kaufmännischen Unternehmern und ihren Angestellten entschieden.49 Nicht integriert in das staatliche Justizsystem, aber öffentlich-rechtlichen Institutionen angegliedert waren die Ehrengerichte bei den berufsständischen Kammern.50 Daneben hat man es mit einer außerordentlichen Vielfalt von Einrichtungen zu tun, die unter solchen Bezeichnungen wie Schiedsgericht51, Einigungsamt oder Schiedsstelle firmierten. Sie entschieden z. B. über interorganisationale Konflikte52, über sozialversicherungsrechtliche Streitigkeiten53 oder (oft nach »billigem Ermessen«) über die Nutzung oder Verteilung knapper Ressourcen54; letztere waren vor allem in Krieg- und Krisenzeiten errichtet worden und hatten teilweise nur eine kurze Lebensdauer. Gemeinsam war ihnen, dass in ihnen nicht staatliche Richter judizierten, sondern in der Regel paritätisch vertretene Repräsentanten der jeweils betroffenen sozialen Gruppen – wenn auch teilweise unter Vorsitz eines Juristen, der vor allem einen geordneten Verfahrensgang sicherstellen sollte.

• 55 Schmidt-Aßmann (2001), S. 261; Di Fabio (1997), S. 269.

26Nichtstaatliche Akteure konnten in öffentlich-rechtlichen oder in privatrechtlichen Verbänden organisiert sein. Dabei ist eine Vorbemerkung notwendig. In der heutigen öffentlich-rechtlichen Debatte schließt man öffentlich-rechtliche Organisationsformen aus dem Kreis der Träger regulierter Selbstregulierung aus.55 Derartige Einrichtungen werden zur »mittelbaren Staatsverwaltung« und damit zum »Staat«, nicht zur »Gesellschaft« gezählt. Unter den Bedingungen des 19. und frühen 20. Jahrhunderts erscheint eine derartige Einstufung nicht angemessen. Obgleich in das staatliche Organisationsgehäuse integriert, handelte es sich doch um Vereinigungen nichtstaatlicher Akteure. Ihre innere Verfassung und die Art der Entscheidungsfindung entsprach eher der des Vereins als einer staatlichen Behörde. Die typische deutsche Organisationsrechtsform war die der öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Hierunter fielen z. B. Wirtschafts- und Berufskammern, Krankenkassen, Berufsgenossenschaften der Unfallversicherung oder Wassergenossenschaften. Gleichwohl war die öffentlich-rechtliche Körperschaft die Organisationsform mit der größten Staatsnähe. Sie stand unter Staatsaufsicht und zahlreiche ihrer Entscheidungen standen unter Genehmigungsvorbehalt. Allerdings war die Staatsaufsicht meist auf die Rechtsaufsicht beschränkt, ein Eingriffsrecht des Staates bestand somit nur, wenn die betreffende Körperschaft rechtsfehlerhaft gehandelt hatte.

• 56 Sieht man davon ab, dass ein Verein für seine Rechtsfähigkeit der staatlichen Genehmigung bedurfte.
• 57 So vor allem Landwirtschaftsvereine, Harrecker (2006), oder Gesundheitsvereine, Jellinghaus (2006), (...)

28Auch in Deutschland findet man privatrechtlich organisierte Selbstregulierungsverbände – also an sich als staatsfern einzustufende Organisationsformen, da weder ihre Bildung noch ihre Satzungsgebung staatlicher Genehmigung bedurften56 und sie auch nicht der Staatsaufsicht unterlagen. Allerdings bestanden auch hier durchaus mannigfaltige Steuerungsmechanismen: die Vergabe staatlicher Subventionen konnte von der Erfüllung bestimmter Zwecke abhängig gemacht werden. Vereinsvorstände konnten mit Vertretern der staatlichen Amtsgewalt besetzt sein57, per Gesetz konnte die Ausführung bestimmter Aufgaben zur Pflicht gemacht werden. Dies war auch in Frankreich der Fall. So wurden im Kaiserreich die Vorsitzenden der Sociétés de secours mutuels approuvées von der Regierung ernannt, und in der III. Republik erhielten Gewerkschaften staatliche Subventionen, wenn sie Fortbildungskurse und Arbeitsvermittlungsbureaus einrichteten. Auch in diesem Bereich lassen sich Abstufungen feststellen, die von nahezu vollständiger staatlicher Steuerungsabstinenz bis zu faktisch weitgehender staatlicher Beherrschung reichten.

• 58 Streeck / Schmitter (1999), S. 204.

29Regulierte Selbstregulierung speiste sich zum einen aus dem Interesse der beteiligten Akteure, ihre Angelegenheiten derart zu koordinieren, dass die Reproduktionsbedingungen des einzelnen Beteiligten zumindest hinreichend gesichert wurden, jedenfalls dann, wenn die Marktbedingungen dies nahelegten.58 In dieser Hinsicht ist von einer intrinsischen Motivation auszugehen und von einem hohen Maße an Freiwilligkeit. Da regulierte Selbstregulierung allerdings in öffentliche Angelegenheiten übergriff, kann man auf der anderen Seite von einem vitalen Bedürfnis des Staates ausgehen, derartige Regelungsarrangements ins Leben zu rufen – oder auch zu untersagen, wenn darin eine Gefährdung des Gemeinwohls gesehen wird.

• 59 Vom Feld (2007).
• 60 Dies betraf die Kali- und die Kohlenwirtschaft sowie die metallurgische Industrie.
• 61 John (1987).
• 62 Käsbauer (2015).

30Tatsächlich hat man es mit Gemengelagen zu tun, die zwischen Freiwilligkeit und Zwang oszillierten. So bildeten sich technische Prüfvereine zunächst aus rein privater Initiative und in Konkurrenz zu staatlichen Überwachungsbehörden heraus.59 Auf der anderen Seite kann man nach dem Ende des Ersten Weltkriegs beobachten, wie der Staat Konglomerate der Grundstoffindustrie, die sich ihren eigenen Regelungskorpus schufen, per Gesetz erzwang.60 Aber meist hat man es damit zu tun, dass private Freiwilligkeit und staatlicher Zwang an irgendeiner Stelle zusammentrafen. Staatliche Organisationszwänge konnten auf langgehegte Organisationswünsche wirtschaftlicher Akteure treffen, wie z. B. bei den Handwerkskammern.61 Staatlicher Druck, bestimmte wirtschaftliche Interaktionen endlich privat zu regeln, konnte Verständigungsblockaden privater Verbände endlich überwinden, wie der Ausgestaltung der Beziehungen zwischen Ärzten und Krankenkassen.62 Freiwilligkeit bei der Bildung neuer Organisationsformen konnte schließlich auch von dem Wunsch getragen sein, an staatliche Unterstützung zu gelangen. Staatlicher Zwang und private Freiwilligkeit konnten somit in einer Weise verschmelzen, die von den äußerlichen Formen der jeweiligen Regelung nur unvollständig wiedergegeben wird.

• 63 Rudloff (2012); Chatriot / Lemercier (2008).

31Regulierte Selbstregulierung kann zum einen unmittelbar stattfinden. Das bedeutet, dass die nichtstaatlichen Akteure ihre Regeln selbst erlassen oder Konflikte durch eigene Instanzen, in denen keine staatlichen Repräsentanten vertreten sind, selbst entscheiden. Der Staat ist hier jedenfalls als unmittelbarer Entscheidungsakteur nicht beteiligt. Als mittelbare Selbstregulierung hingegen kann es angesehen werden, wenn die nichtstaatliche Seite ihre Regelungsvorstellungen im Rahmen staatlicher Entscheidungsprozesse zur Geltung bringen kann, sie also formell nicht Entscheidungsinstanz ist, aber auf die Entscheidungsfindung Einfluss nehmen kann. Hierfür boten die zahlreichen Beiräte, die vermehrt seit den 1880er Jahren in Deutschland und Frankreich entstanden, ein Forum. In diesen Beiräten (conseils supérieurs), die Ministerien oder zentralen Verwaltungsorganen beigeordnet waren, waren im Regelfall Repräsentanten der betroffenen gesellschaftlichen Gruppen vertreten. Allerdings kann man nicht davon ausgehen, dass nichtstaatliche Interessen unmittelbar in staatliche Regelungen Eingang fanden. Die Stimme der gesellschaftlichen Interessenvertreter war oft nur eine in einem mehrstufigen und komplexen Entscheidungsfindungsprozess mit vielen Beteiligten. Zudem dienten Beiräte nicht selten nur als Partizipation simulierendes Verfahrenselement in einem Prozedere, in dem sich die staatliche Bürokratie nicht die Entscheidungsprärogative aus den Händen nehmen ließ.63

• 64 Roth (1997); Rohlack (2001).

32Gewissermaßen als Mischform lässt sich das einstufen, was man Ko-Regulierung nennen kann. Darunter sollen hier solche Formen der Entscheidungsfindung verstanden werden, in denen staatliche und nichtstaatliche Repräsentanten als gleichberechtigte Entscheidungsakteure auftraten (womit noch keine Aussage über die jeweiligen Stimmverhältnisse getroffen ist). In das herrschende staatsrechtliche Verständnis passten solche kondominialen Gremien an sich nicht. Aber sie finden sich überall in jenen Einrichtungen, für die eine Besetzung sowohl mit staatlichen als auch mit Vertretern der betroffenen sozialen Gruppen vorgeschrieben war, vor allem in Organisationen der Kriegs- und der Gemeinwirtschaft64 und im Sektor der Sozialpolitik.

• 65 Stolleis (2012), S. 367 ff.

34Den Anfang bei den deutschen Aufsätzen macht ein Beitrag von Ulrich Scheuner, der einerseits einen instruktiven Überblick über die Entwicklung des Verbandswesens vom ausgehenden »absolutistischen« Zeitalter bis zum Beginn der staatsinterventionistischen Zeit in den 1870er Jahren und dessen zeitgenössische theoretische Reflexion vorlegt, sich also gewissermaßen mit der »Inkubationsphase« regulierter Selbstregulierung befasst. Andererseits spiegelt sich im Beitrag Scheuners der Abschluss der Debatte über das Verbandswesen, die die Bundesrepublik besonders in ihren ersten beiden Jahrzehnten intensiv beschäftigt hatte.65 Im Ergebnis hatte man sich mit den auf staatliche Entscheidungen Einfluss nehmenden Verbänden ausgesöhnt und damit auch geöffnet für pluralistische Gesellschaftsmodelle. Es sollte sich aber letztlich um einen staatlich überwölbten Pluralismus handeln, wie auch bei Scheuner deutlich wird, der in seinen Abschlussbemerkungen vor einer Vereinnahmung des Staates durch Verbandsinteressen warnt.

• 66 Grimm (1987), S. 69 f.

36Eine wiederum andere Herangehensweise wird im Aufsatz von Dieter Grimm sichtbar. Erschienen ist er in einem Sammelband, in dem die gegenwartsbezogene Debatte zu regulierter Selbstregulierung zusammenfand. Dem Beitrag von Grimm kam erkennbar die Aufgabe zu, eine historische Verortung vorzunehmen. Anknüpfend an frühere verfassungs- und rechtsgeschichtliche Modellierungen66 entwickelt Grimm ein historisches Stufenmodell, in dem auf das umfassende Geltung beanspruchende staatliche Regulierungsregime des Absolutismus das Zeitalter der bürgerlichen Gesellschaft folgt, in welchem staatliche Regulierung durch Gesetz und bürgerliche Selbstkoordinierung durch Vertrag in relativ getrennten Sphären stattfinden. Mit dem Aufkommen des Interventionsstaates erweitert sich der staatliche Regulierungsraum wieder, was aber zunehmend Dysfunktionalitäten hervorbringt. Regulierte Selbstregulierung erscheint dann als – wenngleich nicht unproblematische – intelligente Lösung.